Политика регионального развития в Беларуси базируется на принципах директивного планирования и равного распределения ресурсов. Эти подходы неэффективны, как показывают растущее неравенство в уровне внутреннего регионального продукта, инвестиций, заработной платы между Минской агломерацией и другими регионами Беларуси, а также продолжающаяся депопуляция большей части малых и средних городов.
Беларусские регионы остаются аутсайдерами среди регионов близлежащих стран по уровню проведения реформ регионального управления и развития, при этом участвуют в глобальной конкуренции регионов. Промедление с реформами усугубляет ворох накопленных проблем и создает существенные риски для белорусских регионов оставаться за бортом мировых процессов и быстро растерять человеческий капитал.
Пять насущных проблем регионального развития
Для того чтобы окончательно не отстать от глобальных трендов необходимо решить пять наиболее насущных проблем:
- Отсутствие реального самоуправления и слабое участие гражданского общества в процессе принятия решений создают крайне неблагоприятные условия для задействования местного потенциала в процессах развития и формирования качественных институтов управления на локальном уровне.
- Отсутствие единого долгосрочного видения в политике регионального развития. Решение проблем в развитии регионов происходит за счет распределения туда дополнительных ресурсов, а не развития их сильных сторон и потенциала. Это скорее социальная политика, направленная на сохранение существующего уровня жизни и избежание региональных диспропорций, чем политика, направленная на развитие.
- Депопуляция малых и средних городов. Белорусские малые и средние города теряют свое население в пользу областных центров и Минской агломерации. 75% городского населения (59% от общей численности населения) проживает в 20 из 115 муниципальных образований.
- Низкая конкурентоспособность и инвестиционная привлекательность районов, слабое транспортное сообщение и низкая мобильность человеческого капитала. Сформированные агломерации привлекают большую долю инвестиций в основной капитал (64% от общего количества по Беларуси в 2020 г.), в них сосредоточены основные виды экономической деятельности, человеческий капитал, рабочие места, инфраструктура и услуги.
- Устаревшее административно-территориальное деление. Административно-территориальное деление Беларуси существенно не изменилось с эпохи урбанизации и индустриализации в Советском союзе во второй половине 20-го века. Несколько попыток провести реформу административно-территориального деления в Беларуси потерпели неудачу из-за отсутствия политической воли.
Шесть приоритетных направлений для новой политики регионального развития
После демократического перехода региональное управление и развитие должно стать одним из приоритетных направлений реформ. Регионам и сообществам будет необходимо улучшать условия и качество услуг для бизнеса и граждан, уделять больше внимания развитию сектора услуг (например, креативных индустрий), развитию человеческого капитала, мобильности рабочей силы, самозанятости и транспортной доступности.
- Укрепление региональной политики на национальном уровне
Должен быть создан специальный национальный орган, координирующий разработку и реализацию новой политики регионального развития и реформ (например, государственный департамент или государственное агентство). Национальный орган должен поддерживаться сетью региональных агентств развития, которые аккумулируют людские и материальные ресурсы для реализации проектов, являясь ресурсными центрами для общин в процессе трансформации и наращивания потенциала.
- Усиление участия граждан в процессах управления
Слабые полномочия местных Советов привели к отсутствию интереса локальных жителей к их деятельности. Новая роль местных сообществ и административная реформа потребуют значительно более высокого уровня гражданского интереса и участия граждан.
Необходимо провести кампанию по повышению осведомленности и компетенций местного гражданского общества. Также необходимы местные институты, поддерживающие активистов гражданского общества, конкурентность и прозрачность выборов. Эти институты должны способствовать подотчетности органов местного самоуправления, участию общественности в определении стратегии местного развития и принятии решений.
- Административно-территориальная реформа, децентрализация, концентрация ресурсов в точках роста
Действующие национальные и областные схемы комплексной территориальной организации определяют 18 субрегионов внутри существующих областей с учетом их географического положения, численности населения, доступных сетей, социальной инфраструктуры, привлекательности для экономической деятельности, доступа к социальным и медицинским услугам, транспортной доступности.
Несколько исследований и проектов программ по реформе административно-территориального деления в Беларуси предлагают множество разумных решений, которые можно применить. Практически все они сводятся к предложению упразднить действующую трехуровневую систему 6 областных, 128 районных/городских и 1154 сельских советов и ввести новую двухуровневую систему из 15–20 субрегионов/районов и 200 – 500 объединенных общин.
Административно-территориальная реформа должна сопровождаться расширением компетенций местного самоуправления, четким распределением полномочий между разными уровнями управления. Необходимо разработать комплексные стратегии регионального и общинного развития, основанные на новом пространственном видении и приоритетах, умной специализации и сосредоточить поддержку на регионах с наибольшим потенциалом развития.
Также необходима фискальная и бюджетная реформа, направленная на увеличение доли собираемых на местном уровне налогов, остающихся в местных бюджетах, а также имущественная реформа, направленная на укрепление имущественных прав общин на владение ресурсами.
- Наращивание потенциала органов местного самоуправления
Реформа регионального управления потребует специалистов в органах местного самоуправления с соответствующей квалификацией, например, в области стратегического планирования, эффективного управления ресурсами, электронного правительства, управления проектами, поддержки и сервисов для инвесторов, привлечения высококвалифицированного человеческого капитала, модернизации институтов.
Новые задачи потребуют постоянного профессионального развития чиновников самоуправления. Должна быть разработана комплексная программа наращивания потенциала для политического и технического уровня самоуправлений, включая профессиональную подготовку, обменные визиты, участие в конференциях. Сотрудничество и обмен с городами-побратимами из ЕС и стран Восточного партнерства, которые уже продвинулись в реформах, а также участие международных инициативах будут иметь важное значение.
- Доступность и мобильность
Стратегии развития регионов потребуют реализации многочисленных краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных инвестиционных проектов, планов по модернизации существующих сетей, автомобильных дорог, железных дорог, ИКТ и инфраструктуры электронного правительства. Это может способствовать укрепление сотрудничества регионов с международными финансовыми институтами (ВБ, ЕБРР, ЕИБ) в рамках их программ, направленных на эффективные реформы государственного сектора и зеленую трансформацию.
Особое внимание следует уделить городской, внутрирегиональной и межрегиональной мобильности, созданию региональных транспортных операторов, интеграции всех транспортных средств в сеть совместных маршрутов, повышению привлекательности общественного транспорта для поездок на работу.
Широкое применение ИКТ и укрепление электронного правительства должны повысить способность местных администраций предоставлять больше услуг своим жителям и бизнесу.
- Человеческий капитал, мобильность рабочей силы
Укрепление образовательной инфраструктуры на местном уровне должно стать одним из приоритетных направлений деятельности. Необходима модернизация региональных университетов, методов обучения, развитие уровня иностранных языков и навыков межкультурной коммуникации, расширение кругозора населения периферийных населенных пунктов. Следует также развивать инфраструктуру профессионального образования, неформального образования и образования взрослых. Места для получения новых компетенций должны быть приближены к местам проживания людей.
Регионы должны смягчать негативную миграцию с помощью проектов по повышению мобильности рабочей силы, повышению уровня профессионального образования, удобных для пользователя инструментов поиска работы. Вместо дорогостоящих мероприятий по сохранению рабочих мест на госпредприятиях стратегии должны поддерживать переход к более производительной занятости в частном секторе и развитие экосистем для предпринимательства и самозанятости.
Принципы трансформации политики регионального развития
Белорусские регионы должны быть устойчивыми к изменению климата, ресурсоэффективными, заботиться о биоразнообразии, повышении уровня экологической сознательности и использовать зеленые технологии и подходы в процессе модернизации. Принципы «зеленой трансформации» должны учитываться на всех этапах региональной политики и проектов развития. Кроме того, переход должен быть еще и социально справедливым, обеспечивать доступность социальных услуг и социальной защиты для наиболее уязвимых групп населения.
Беларусь – не маленькая страна по европейским меркам, с большим количеством регионов, обладающих разнообразными возможностями для развития. Страна прошла процесс урбанизации и индустриализации, остановившись в подходах развития регионов на этом этапе, что существенно ограничивает возможности использовать накопленный потенциал. Темпы развития регионов соседних стран, растущая конкуренция за человеческий ресурс и инвестиции могут похоронить перспективы многих белорусских городов и районов. Важно быстро и эффективно реализовать первоочередные реформы, которые по максимуму позволят задействовать местные ресурсы и уберечь регионы от дальнейшей деградации.
Источник: Банк идей
Фото: Александра Мурашко