Праз гэтыя публікацыі мы хочам прыблізіць беларускаму чытачу мышленне Захаду, зрабіць яго больш зразумелым.
Для пачатку мы прапаноўваем азнаёміцца з нататкай Канстантына Геберта аб палітыцы санкцый ЕС. Са згоды ЕРМД мы пераклалі для Вас найцікавейшыя моманты датычныя Беларусі. Варта заўважыць, што Еўрапейская рада міжнародных стасункаў з’яўляецца адным з найбольш уплывовых аналітычных цэнтраў у ЕС, а ягоныя матэрыялу чытаюцца палітыкамі, а не ідуць у стол.
Аналітычная нататка цалкам даступная на ангельскай мове на сайце Еўрапейскай рады міжнародных стасункаў. Выбраныя моманты даступныя ніжэй.
СТРАЛЬБА Ў ЦЕМРЫ? ПАЛІТЫКА САНКЦЫЙ ЕС
Канстанты Геберт
На працягу дзвюх апошніх дзесяцігоддзяў ЕС на дзіва актыўна выкарыстоўвае санкцыі ў сваёй палітыцы. У прыватнасці, яна санкцыянуе краіны у адказ на асабліва абуральныя парушэнні правоў чалавека або адступленне ад дэмакратыі ці каб стрымаць краіны ад дзеянняў, якія маюць негатыўныя наступствы для бяспекі ЕС. Аднак, нягледзячы на тое, што санкцыі прымяняюцца ўсё часцей вельмі цяжка сказаць, наколькі яны эфектыўныя. Недастатковы кантроль азначае, што мы не ведаем наколькі члены ЕС прытрымліваюцца гэтых санкцый. Мы таксама не ведаем ці санкцыі спрыяюць дасягненню жаданых мэтаў. Карацей кажучы, гэта як стральба ў цемры.
Перш за ўсё, існуе вялікая патрэба ў лепшым маніторынгу ажыццяўлення і ўздзеяння санкцый ЕС. Аднак, калі не лічыць вайны, санкцыі з’яўляюцца адзіным інструментам прымусу знешняй палітыкі, які ЕС мае ў сваім распараджэнні. Гэта азначае, што яны будуць далей выкарыстоўвацца, нягледзячы на крытыку адносна іх імплементацыі і пытанняў аб іх эфектыўнасці. Таму ЕС павінен прымяняць санкцыі настолькі разумна, наколькі гэта магчыма. У прыватнасці, ЕС павінен ўсталёўваць абмежаваныя, дасягальныя мэты перад ўвядзеннем санкцый; рэальна ацэньваць свае ўласныя магчымасці увесці санкцыі і тое, што яны могуць дасягнуць; аслабляць або прыпыняць санкцыі ў якасці ўзнагароды за добрае захаванне; і эфектыўна камунікавасць з грамадскасцю і, у прыватнасці, апазіцыяй ў мэтавай краіне.
Беларусь: ад дрэннага да горшага
ЕС упершыню ўвёў санкцыі ў дачыненні да Беларусі ў 1996 годзе – два гады пасля таго як прэзідэнт Аляксандр Лукашэнка прыйшоў да ўлады і пачаў пераўтварэнне краіны ў “апошнюю дыктатуру Еўропы”. Санкцыі былі прыпыненыя ў 1999 годзе, пасля таго, як канфрантацыя з нагоды дыпламатычных рэзідэнцый здавалася вырашанай, але затым зноў былі ўведзеныя пасля таго, як Мінск адмовіўся даць візы назіральнікам з ЕС. Новыя санкцыі ў выглядзе чорных візавых спісаў і замарожвання актываў рушылі ўслед узмацнення палітычных рэпрэсій ў наступныя гады. Тым не менш, у 2008 годзе найбольш мэтанакіраваныя санкцыі былі зноў часова прыпыненыя пасля расійска-грузінскай вайны і сігналаў з Мінска, што ён гатовы пачаць супрацоўніцтва з Захадам. Чаканні былі разбітыя, калі рэжым жорстка расправіўся з удзельнікамі масавых пратэстаў супраць фальсіфікацыі выбараў у 2010 годзе. Ад таго часу санкцыі паступова пашыраліся. Беларусь з’яўляецца адзінай краінай Усходняга партнёрства, якая знаходзіцца пад санкцыямі ЕС. На самай справе, Беларусь была запрошаная далучыцца да УП у той момант, як знаходзілася пад санкцыямі.
Санкцыі ў дачыненні да Беларусі з’яўляюцца канкрэтнымі і мэтанакіраванымі, з 243 асобамі з унутраных колаў рэжыму, якім забаронены ўезд у краіны Еўрасаюза і актывы якіх замарожаныя, у той час як 32 кампаніі, звязаныя з трыма алігархамі, што маюць шчыльныя сувязі з прэзідэнтам знаходзяцца пад гандлёвымі санкцыямі. Акрамя таго, санкцыі былі часова прыпыненыя ў 1998 годзе і зноў у 2008 годзе ў якасці станоўчай рэакцыі на рэальныя або чаканыя палітычныя змены ўнутры Беларусі, – і зноў уведзены як надзеі сталіся расчараваннямі. Такім чынам, яны добра распрацаваныя інструменты палітыкі – і ўсё ж, на першы погляд, яны не прывялі да меркаванага палітычнага выніку – гэта значыць, лібералізацыі рэжыму і канцу рэпрэсій.
Аднак, ўздзеянне санкцый у дачыненні да Беларусі цяжка ацаніць. Адносная палітычная адліга 2008-2010 гг. пацверджаная вызваленнем палітычных зняволеных, была ўспрынятая як доказ эфектыўнасці санкцый. Тым не менш, некаторыя могуць праўдападобна сцвярджаць, што санкцыі былі, у лепшым выпадку, толькі адным са шматлікіх чыннікаў, якія паўплывалі на Беларусь у той час. Дрэнныя адносіны з Масквой, з-за праблем незвязаных з санкцыямі, зрабілі рэжым слабейшым, у той час як пагаршэнне эканамічнай сітуацыі прымусіла яго звярнуцца па крэдыт у МВФ, – які б ён не атрымаў, калі б палітычныя зняволеныя заставаліся ў турме. Гэта ілюструе цяжкасць ўстанаўлення прычынна-следчай сувязі паміж санкцыямі і палітычнымі зменамі, ці ейнай адсутнасці, у мэтавай краіне.
Афіцыйная пазіцыя Мінску палягае ў тым, што санкцыі не ўздзейнічаюць на палітыку Беларусі і павінны быць адкінутыя. Лукашэнка назваў іх «дарогай ў нікуды». Некаторыя актывісты грамадзянскай супольнасці падтрымліваюць санкцыі. Напрыклад, у сакавіку сем’і палітычных зняволеных апублікавалі зварот за ўвядзенне санкцый, каб “абанкруціць рэжым”. Аднак іншыя падазраюць, што санкцыі маглі зрабіць сітуацыю горш, таму што Лукашэнка бачыць іх як выклік, і павінен паказаць, што ён не будзе саступаць. У прыватнасці, яны успрымаюць выкананне двух смяротных прысудаў меркаваным выканаўцам выбуху ў метро ў Мінску ў 2010 годзе вынікам увядзення новых санкцый. Лукашэнка пацвердзіў, што ён можа ўзмацніць рэпрэсіі ў адказ на санкцыі. Ён таксама пагражаў прыняць меры ў адказ супраць Захаду і, у прыватнасці зменшыць кантроль за выязджаючымі з Беларусі і такім чынам павялічыць прыток на Захад нелегальных імігрантаў. Выпадак Беларусі ілюструе важнасць зразумелай і адзінагалоснай апазіцыі ўнутры краіны, якая падтрымлівае палітыку санкцый і актыўна спрыяе ёй.
Там таксама павінны быць прымальныя палітычныя перспектывы для сіл, якія падтрымліваюць рэжым у выпадку, калі ён выканае патрабаванні. Гэта азначае не толькі, што санкцыі павінны быць адкалібраваныя замест таго, каб прапаноўваць усё альбо нічога, але і мэтай не можа быць проста змена рэжыму. Некаторыя апазіцыйныя актывісты сцвярджаюць, што санкцыі павінны быць узмоцненыя, каб “зламаць” рэжыму. Будзе не толькі вельмі цяжка “зламаць” рэжым, які мае камерцыйную альтэрнатыву гандлю з ЕС, але і кошты панесеныя насельніцтвам мусяць быць велізарнымі – Садаму Хусейну ўдалося ўтрымацца ва ўладзе нават пры рэжыме санкцый. Фармулёўка мэты палітыкі санкцый, якая б не была непрымальный для рэжыму, а таксама не адчужвала апазіцыю, несумненна, з’яўляецца самым важным – і самым складаным – аспектам гэтага метаду забеспячэння палітычных пераменаў. Гэта непазбежна прадугледжвае кампрамісы: зняццё акрэсленай лічбы абмежаванняў (напрыклад, чорны візавы спіс) у абмен на выкананне рэжымам канкрэтнага кроку (напрыклад, вызваленне ўсіх палітычных вязняў, пры ўмове, што абмежаванні будуць аўтаматычна адноўленыя ў выпадку вяртання да палітычных рэпрэсій).
Выпадак Беларусі таксама паказвае, што эфектыўнасць санкцый можа знізіцца, калі рэжым мае жыццяздольную альтэрнатыву. Расія і Украіна, якія неаднаразова асуджалі санкцыі ЕС, даюць рэжыму ў Мінску істотную эканамічным перадышку. У прыватнасці, гандлёвае эмбарга не спрацуе, паколькі Беларусь мае доступ да альтэрнатыўных гандлёвых маршрутаў праз Расію – і Расія мае палітычны інтарэс, каб трымаць Беларусь бліжэй. Але гэта таксама азначае, што санкцыі самі па сабе не павінны ўтрымліваць шчыліны, якія знішчаюць сэнс гэтых санкцыяў. Калі імплементацыя дыскрэцыйная, то эфектыўнасць будзе абмежаваная. Напрыклад, Славенія спрабавала заблакаваць новы пакет санкцый ЕС у дачыненні да Беларусі вясной 2012 года, паколькі славенская кампанія Riko Group прымала актыўны ўдзел у праекце будовы гатэлю (кошт праекту каля 100 млн еўра) разам з беларускім алігархам Юрыям Чыжам, адным з трох бізнесоўцаў, набліжаных да Лукашэнкі, якія знаходзяцца ў чорным лісце.
У той час як славенскі супраціў быў у выніку пераадолены, Латвія не хавала сваёй нязгоды. “Эфектыўнасць гэтых прапанаваных санкцый турбуе Латвію больш за ўсё. Мы пыталіся ў многіх выпадках нашых партнёраў па ЕС, як яны лічаць да чаго прывядуць гэтыя санкцыі і чаго мы даб’емся”, сказаў міністр эканомікі Даніэл Павлюц. “Было б вельмі сумна, калі гэтыя санкцыі прынеслі шкоду народу Беларусі, бізнэсоўцам незвязаным з кіруючым рэжымам, а таксама краінам-чальцам ЕС, у тым ліку Латвіі, ” – дадаў ён. Латвія не мае сістэму кантролю за выкананнем санкцый ЕС і не мае грошай, каб стварыць яе; яна, тым не менш, як адзначана, панясе вялікія страты з-за іх. Здаецца, ёсць падставы меркаваць, што ейнае выкананне санкцый можа таму быць меншым, чым поўным.
Іншыя дзяржавы-чальцы таксама аслабляць іншыя аспекты палітыкі санкцый. У студзені 2012 года беларускі міністр унутраных спраў Анатоль Куляшоў атрымаў дазвол паехаць у Францыю на канферэнцыю Інтэрпалу ў Ліёне, хоць ён і знаходзіцца пад візавымі санкцыямі Еўрасаюза ў сувязі з ягонай ролю ў падаўленні дэманстрацый у Мінску ў канцы 2010 года. Заканадаўства ЕС дазваляе дзяржавам-чальцам выдаваць візы з мэтай “удзелу у пасяджэннях міжнародных арганізацый”, але гэта не значыць, што такіх выключэнні павінны быць аўтаматычнымі. Ні Францыя, ні Інтэрпал, аднак, не палічылі мэтазгодным растлумачыць, чаму было неабходна, каб беларускі міністр ўнутраных спраў адтачыў прафесійныя навыкі.
Карацей кажучы, у той час як санкцыі ў дачыненні да Беларусі з’яўляюцца выразна балючымі для некаторых элементаў рэжыму, суцяшаюць некаторых з яго праціўнікаў, і з’яўляюцца доказам таго, што ЕС “нешта робіць” у адказ на абуральныя парушэнні правоў чалавека рэжымам Лукашэнкі, няма ніякіх прыкмет таго, што яны прыносяць пажаданы эфект – гэта значыць, перагляд палітыкі рэжыму, які ў канчатковым выніку прывядзе да змены рэжыму. Некаторыя могуць быць больш аптымістычнымі адносна іх карыснасці пры дасягненні абмежаваных палітычных мэтаў, такіх як вызваленне палітычных зняволеных, мяркуючы, што іншыя абставіны з’яўляюцца спрыяльнымі. Аднак, улічваючы цяжкія палітычныя інвестыцыі, якія ЕС зрабіў ў сваю палітыку санкцый, адмена якіх-небудзь сур’ёзных санкцый без дасягнення пажаданай мэты будзе разглядацца як буйная параза.
Чым выпадак Бірмы адрозніваецца ад Беларусі?
Так ці не, і ў якой ступені санкцыі ЕС у дачыненні да Бірмы былі эфектыўнымі, здаецца разумным сцвярджаць, што калі яны былі, то праз тры фактары, якія адрозніваюць іх ад выпадку Беларусі. Па-першае, нягледзячы на сітуацыю, створаную праз увядзенне санкцый, яна была далёкай ад невыноснай для бірманскага ўрада, санкцыі магчыма дапамаглі ў адным: многія назіральнікі, такія як шведскі журналіст Берціль Лінтнер лічаць, што растучая залежнасць ад Кітая, створаная праз пустрэчу інвестыцый у выніку санкцый, была фактарам у прыняцці рашэння звярнуць у бок Захаду. Іншымі словамі, палітычная рэформа была цаной за магчымасць мець альтэрнатыву Кітаю.
Па-другое, кіруючая група таксама мела выйсце з цяжкага становішча. Санкцыі былі зварачальнымі і калібраванымі: выкананне патрабаванняў ЕС не азначае прамой капітуляцыі, а хутчэй дазволам на паступовае тэставанне рызык і пераваг новай палітыкі. У прыватнасці, тыя, хто ажыццявіў геапалітычны паварот, не павінны былі ахвяраваць сабой або вялікай часткай іх улады на алтар дэмакратызацыі.
Па-трэцяе, была таксама надзейная палітычная група, падтрымліваючая санкцыі ўнутры краіны, у тым ліку Аун Сан Су Чжы, чыя падтрымка мела вырашальнае значэнне для падтрымкі палітычнай легітымнасьці санкцый. Яе рашэнне звярнуцца аб прыпыненні санкцый не толькі дало годнае выйсце ЕС, але і дало апазіцыі рэальную ўладу ва ўнутраных палітычных таргах. У Беларусі няма асобы супастаўнай з Аун Сан Су Чжы і апазіцыя падзеленая у стаўленні да санкцый. Гэта стварае дзве асобныя цяжкасці: санкцыям ў Беларусі не хапае ўнутранай палітычнай легітымнасьці, а апазіцыя ў гэтай краіне пазбаўлена патэнцыйна магутнага інструменту ў выглядзе закліку да спынення санкцый у абмен на сапраўдныя саступкі рэжыму. Існуе таксама рызыка таго, што насельніцтва узаемазвяжа свае праблемы з палітыкай ЕС – тэма, якую ўрад будзе толькі рады развіць.